为了立法的立法

在新千年的第一次人大会上，立法法草案作为唯一提交审议的法案，备受代表们的关注。

代表们关注的焦点是：作为一部宪法性法律，立法法应重点解决什么问题？

许多代表都为我国立法工作的重大进展深感欣慰。本次大会开幕前一天，大会新闻发言人曾建徽代表就兴奋地告诉中外记者：改革开放以来，全国人大及其常委会审议通过了370多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了行政法规700多件，地方人大及其常委会制定地方性法规6000多件。有中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成，依法治国因此有了坚实的基础。

但是，正如代表们指出的，随着立法速度的加快和立法数量的增多，立法中也出现了不少混乱现象：一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章同法律相抵触；一些法规之间、规章之间存在相互矛盾的现象；一些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向，等等。

最近有媒体披露，农业管理部门与全国供销总社之间发生了农药市场的管理权限之争，一方引用国务院的《农药管理条例》，一方引用根据该条例有关规定制定的《农药管理条例实施办法》，双方都有“法律依据”，各执一辞，互不相让。

中国人民大学法学院副院长、教授王利明代表指出，这类立法“打架”、“顶牛”的现象，破坏了法律的权威和法制的统一，损害民众利益，给执法造成混乱。

王利明强调，立法是法治之本，为了法治，为了依法治国，亟需给立法制定一个法律，以使法律、法规及规章的制定更加规范化、制度化。

立法法草案显示：正是要通过规范立法的基本原则、立法权限、立法程序、法律监督等，确保从源头上解决“立法之乱”，确保为依法治国制定“良法”。

来自安徽的李中庸代表认为，治乱的关键就是统一法制、划定权限，这应该成为立法法最重要的宗旨。人们注意到，立法法草案对此已作出了明确规定，进一步明确了国家立法权的范围和内容，规定有关主权等10项只能由全国人大及其常委会制定法律。

一些代表严肃指出，限制和剥夺公民人身自由和财产权的行为，必须由法律规定，而不是行政规章等。目前，广泛存在乱收费、乱处罚、乱摊派、乱许可等现象，这些“乱”或限制、或剥夺了公民的财产和人身权等基本权利，竟有不少是行政和地方法规规章中所允许的。

国家行政学院教授应松年代表认为，公民的基本权利受宪法明文保护，不能随意限制和剥夺，只有最高立法机关才有这个权力，即只能由它制定法律来规定。这个权力不能随意下放，更不能任由其他国家机关如行政机关和地方滥用。比如，收容遣送、劳动教养等针对公民人身自由的强制措施，应由最高立法机关通过法律来规定。涉及财产等基本权利的有些方面，如有必要可以通过授权行政法规、地方性法规来设定，但只能授多少设多少，不授权的不能设定。关于公民政治权利、人身自由等内容，决不能授权。如今，一些行政规章、行政机关、基层县乡政府等随意设定处罚项目，应该引起高度重视。

“司法解释不能代替立法！”西南政法大学教授赵学清代表在谈到法律解释时强调。他说，目前有些司法解释在是给法律“查缺补漏”、补充立法，已超越了它的权限。司法解释应当对现行法律的具体操作运用做出解释，而不是其他。

赵学清指出，“法出多门”、“法繁扰民”一直是阻碍法制统一的顽症之一。而法律解释如果再出自多门，岂不乱上加乱？所以一定要对其予以规范，严格设定这项权力。

中国工程院院士王涛代表提出，立法法草案的法律责任部分一定要明确和细化，即对各方面没有按照立法法规定进行立法活动应负什么责任作出更加明细的规定。因为，规定了一系列必须遵守的条款后，如果没有对违法行为相应的处罚和制裁规定，就不足以树立立法法的权威。

许多代表对立法工作中存在的部门利益和地方保护主义啧有烦言，纷纷表示，这应该成为立法法规范的重点。

四川省人大常委会副主任牟绪珩代表认为，在目前主要由部门起草法律的情况下，容易发生只强调政府行政部门的权利和利益、忽视公民权利的现象，还有不顾国家整体利益而为部门和地方争局部利益的现象。这种现象的出现并非偶然，在计划经济体制下，政府行政部门通过对人财物等资源的计划控制来维护部门利益，在市场经济条件下，计划的作用大为弱化，而法律的作用日益强化，所以，这些部门的权力和利益就反映到由这些部门起草的法律中。他们通过委托执法，设置行政处罚、行政许可等条款来维护部门的私利。创办一个企业，原本只需工商行政部门的审核登记就可以了，但是不少法规、规章规定还要获得另外一些部门的审批许可，办理证照、接受培训，方能开业。说白了，就是要向这些部门交钱。

牟绪珩因此建议，一些重要的、急需的、综合性的法律，应由全国人大专门委员会、法工委和国务院法制局或者委托专家起草。王利明也建议，应该大力发挥专家、学者在立法中的骨干作用。因为，专家、特别是法律专家，位置超脱、视野开阔，可以避免部门利益和地方保护主义的干扰，提高立法效率和质量。他举例说：合同法起草就重用专家，搞了四年多，最后拿出了一部质量高的法律。

完善立法程序，也是提高立法质量的重要环节。代表们在审议立法法草案时给予了应有的关注。王利明提出要借鉴外国的“听证会”的做法，让老百姓有广泛参与立法活动的机会。他说，听证会应该像三审制一样，成为立法的必经程序。因为，听证与座谈、论证不同，它必须把老百姓的意见记下来，采纳与否都要给予反馈。它有严格的规则，所以比座谈会等更规范、更有效。听取老百姓意见，是发扬社会主义民主、实现人民当家作主的重要表现形式，群众参与管理国家事务最重要的莫过于参与立法活动，而最重要、最有效的途径即是听证。